撤地强县精乡实村：构建农村行政管理新体制

    截至2004年底，全国地级行政区划单位为333个，其中地级市283个，占85%，尚未“撤地设市”的仅有50个（包括17个地区、30个自治州和3个盟），只占15%。下一步，中国农村行政管理体制改革应按地、县、乡、村四级连动的整体改革思路，撤销地区一级，强化县一级，精简乡一级，充实村一级，建立和完善适应社会主义市场经济体制发展要求及中国国情的地方行政体制和公共财政制度，提高整个农村社会的管理与服务水平。

    为什么要撤销“地区”一级

    这里仅以河南省信阳市为例来说明。1998年6月，经国务院批准撤销信阳地区，建立地级市。信阳交通、通讯条件优越，区位优势十分明显。按道理讲，像这样的“鱼米之乡”本应成为河南省乃至全国的富裕地区之一。但直到现在，全市所辖的8个县中有5个是国家重点贫困县，有3个是省定贫困县。那么，究竟是什么原因造成了当地经济发展缓慢和农民长期贫困呢？我认为，它的最大体制性障碍是上层建筑已超出了地方经济承载力。如在1997年，原信阳地区财政收入仅为7.4亿元，财政支出却高达15.1亿元，地方财政资金缺口在1倍以上。从1998年到2004年的7年间，信阳市财政收入虽由8.4亿元增长到12.2亿元，但同期的财政支出也由15.37亿元猛增到40亿元，使地方财政资金缺口扩大到了2.3倍。据调查，全市乡、村负债总额高达15亿元，平均每个乡镇在600万元以上，平均每个村在100万元左右。可以说，信阳市一旦离开了中央和省级财政转移支付的支持，自身恐怕连维持正常的政府运转都成问题，更不要说搞地方经济建设项目了。

    以一个中等地级市为例，仅市一级就拥有厅级干部30人，处级干部200人，科级干部1000人，总人数在10000人左右，平均每年需要行政经费支出大约在5亿元以上。若按全国330个地级行政单位推算，一年将消耗掉国家财政资金在1300～1500亿元之间。因此，前不久，温家宝总理在全国农村税费改革工作座谈会上明确提出了，“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点。”这预示着中国政府改革将由减人、减事、合并机构的行政职能调整，开始扩展到了“减少层级”的地方行政体制架构改革。下一步，我国应全部撤销“地区”一级的行政建制，实行市、县分置（地级市一律改为县级建制），逐步从“城乡合治”走向“城乡分治”，建立和完善“省直管县”、“省直辖市”的地方行政体制。

    为什么要强化县一级

    　　不管是在中国历史上还是在现阶段，“县”作为国家最为稳定的地方行政建制，始终发挥着承上启下的功能，其地位突出且作用越来越重要。但是，由于我国的县级行政区划设置不科学，造成了地方行政资源与经济资源的配置不合理。譬如，河北省与湖北省的行政区划面积都是19万平方千米，而前者竟然比后者多出了70个县级行政区，这显然是不合理的。再如，目前全国20万人口以下的县有720个（其中不到10万人口的县有314个），有的县却拥有上百万人口，地方财政收入也达到了十几亿元，但不论县域面积大小或经济实力强弱，县级机构设置和人员编制都是千篇一律的。此外，目前县级财政收入只占全国的21%，财政供养人员却占到了全国的71%，使县级拥有的“行政权”与“财政权”不相匹配。尤其随着“市管县”体制的确立，“大市”政府几乎垄断了辖区内所有的骨干工业企业和主要财政收入来源，县一级政府基本上变成了一个“空架子”。下一步，应对市、县的功能进行重新定位，把省级政府部门拥有的大量行政审批权下放到县一级，并通过省、县之间的“事权”与“财权”合理划分，进一步摆正市、县之间的关系，促使县级真正成为一个“完整的政府”，建立和完善促进县域经济发展的内生机制，不断地增强县域经济发展的活力。

    　　为什么要精简乡镇一级

    　　改革开放20多年来，我国一直采取“县政权取实，乡政权取虚”的简单做法，大规模地撤并乡镇的行政建制，有的省份甚至还不惜用“重金收买”的办法以换取乡镇数量的减少。民政部有关专家预计，到2010年，全国乡镇数量将保持在3万个左右。事实上，乡镇规模大小与地方行政成本高低并不完全是一种“正相关”的关系。当前我国面临的主要问题是县级机构和人员膨胀过快，而不完全在乡镇一级。如在2002年，全国县乡事业单位职工人数为1907万人，其中县级为1712万人，占89.8%，乡镇一级仅为195万人，只占10.2%。由此可见，单纯靠精简乡镇机构和人员是远远不够的，必须加快自上而下的政府体制架构改革。

    　　总之，“精乡”的实质是把乡镇政府所拥有的行政权规范到合理空间，使之在国家与农民之间形成良性互动、密切合作的关系。下一步，应保持乡镇政权名称的固定性，行政区划的完整性，人口规模的适度性，管理层级的有序性，职能定位的科学性，机构设置的稳定性，人员编制的合理性、政府运行的规范性和法律约束性，使之真正成为直接面向农民群众的公共服务型政府。

    　　为什么要充实村一级

　　据统计，从1993年到2003年的10年间，全国村民委员会数量由101.3万个减少到65.8万个，村干部人数由455.9万人减少到259.2万人，村级组织“行政化”和村干部“公职化”的倾向日趋明显，由此动摇了“村民自治”的组织载体和存在基础，使村级组织面临着成为“附属性行政机构”的危险。目前，我国村一级普遍存在着农民税费“尾欠清缴”与地方财政资金“刚性结算”双重挤压下的资金困境，使村级公共行政经费入不敷出。

　　充实村一级，从近期看，应把地方公共财力重点向村一级倾斜，确保村干部报酬按月兑现，并保障村级必不可少的行政经费开支，以便为农民生产生活创造一个稳定的环境。从长远发展看，应建立农村公共产品供给体制和公共财政制度，为农民义务教育、合作医疗与社会养老保障、农村道路与通讯网络建设、治理与保护自然生态环境、农业生产重点建设区的基础设施等提供资金支持。当然，迄今为止世界上从来还没有一个国家能为8～9亿农民提供财政补贴以保障这部分人收入较快增长的先例，仅仅依靠国家财政补贴方式尚不足以改变农民自身发展的缓慢进程。但也必须清醒地认识到，“村庄是生产性的”，只要真正体现了“村民自治”的核心价值，即让农民自由、自主、自治的活动，不断提高农民自我发展的能力，建设社会主义新农村的发展目标就一定能实现！　

                             作者：河南信阳师范学院经济与管理科学学院张新光

                                                      （来源：农民日报）

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